25 jaar NAPAR: een sterk staaltje politieke gaslighting

Na 25 jaar wachten heeft België eindelijk een Nationaal Actieplan tegen Racisme (NAPAR). Dat kondigde minister van Gelijke Kansen Rob Beenders (Vooruit) vandaag aan in een persbericht. Geen dag te vroeg, want al in 2001 engageerde België zich tijdens de VN-Wereldconferentie tegen Racisme in Durban om een nationaal actieplan tegen racisme te ontwikkelen.

Goed nieuws, zou je denken. Immers, racisme is meer dan een optelsom van individuele vooroordelen of incidenten. Het is een structuur en een systeem: een geheel van maatschappelijke regels, instellingen en praktijken die ervoor kunnen zorgen dat bepaalde groepen systematisch meer kansen krijgen en andere groepen worden benadeeld. Van een structurele beleidsaanpak is in het actieplan echter niets te merken. Het plan gaat daarmee voorbij aan jarenlange input van het middenveld en academisch onderzoek. 

Hoewel het NAPAR een interfederaal plan moest zijn en daarmee de complexe bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende beleidsniveaus zou overstijgen, is dat op dit moment niet het geval. De ontwikkeling van een gezamenlijke aanpak door de Vlaamse, Waalse, federale, Brusselse en Duitstalige overheden in de strijd tegen racisme blijft uit. Want naast een povere vier 'transversale maatregelen', heeft het plan enkel een bijdrage van de Vlaamse deelstaat. En zelfs deze bijdrage bestaat niet uit een samenhangend geheel, maar uit een oplijsting van acties uit verschillende, afzonderlijke actieplannen binnen Vlaanderen.

Dat is een groot schandaal. De noodzaak voor een gezamenlijk plan met een interfederale aanpak was immers al 25 jaar duidelijk. En aan een gebrek aan bewijs van structureel racisme in België heeft het ook niet gelegen.

Racisme in het dagelijks leven

Op de huur- en arbeidsmarkt blijven mensen met een migratieachtergrond aantoonbaar minder kansen krijgen: in Antwerpen kregen kandidaten met een niet-Belgische naam slechts in 29 procent van de gevallen een uitnodiging voor een huurwoning, tegenover 36 procent voor kandidaten met een Belgische naam; ook op de arbeidsmarkt werden duidelijke verschillen vastgesteld. En als mensen er toch in slagen een job te vinden, betekent dat nog niet dat het racisme stopt.

Onderzoek aan de UGent toont aan dat zes op de tien Belgische werknemers die microagressies op het werk ervaren uiteindelijk ontslag nemen: racisme manifesteert zich dus niet alleen als openlijke uitsluiting, maar ook als een dagelijkse opeenstapeling van vernederingen en vijandigheid.

De ongelijkheid begint al bij de schoolpoort. Onderzoek van De Standaard toont dat ouders van kleur en praktisch opgeleide ouders al bij de schoolkeuze subtiel worden gediscrimineerd en dat sommige scholen, ondanks de toenemende diversiteit in de samenleving, opvallend wit blijven. De Scholierenkoepel toont vervolgens via getuigenissen van scholieren aan dat ook op school zelf racisme aanwezig is.

Racistisch overheidsbeleid

Terwijl bevragingen en onderzoek dus wijzen op discriminatie en segregatie, wordt racisme in het onderwijs nauwelijks als een structureel probleem erkend door de overheid. In het Vlaamse onderwijsbeleid wordt vooral gesproken over taalachterstand en individuele kansen, waardoor de institutionele mechanismen die ongelijkheid produceren handig buiten beeld blijven. Zo komen de woorden racisme en discriminatie niet eens voor in de beleidsnota van Vlaams onderwijsminister Zuhal Demir (N-VA).

In Aalter werden mensen met een niet-Belgische achtergrond systematisch langer opgehouden bij hun inschrijving in de gemeente; De Morgen en VRT brachten aan het licht dat sommigen tot negen keer langer moesten wachten dan mensen met een Belgische achtergrond. Audit Vlaanderen bevestigde vervolgens dat het beleid getuigde van discriminatie. Het gemeentebestuur bouwde procedures in die burgers met een migratieachtergrond anders behandelden dan anderen en hield daar bovendien aan vast ondanks waarschuwingen vanuit de administratie.

Ondertussen wordt de toegang tot onderwijs voor moslimmeisjes rechtstreeks beperkt. Vorig jaar besliste ook de provincie Oost-Vlaanderen om in haar scholen een hoofddoekverbod in te voeren, waardoor leerlingen met een hoofddoek niet langer naar die scholen kunnen gaan.

Dat racisme structureel aanwezig is in België, wordt ook keer op keer door academisch onderzoek bevestigd. Zo toonde een onderzoek van de ULB structureel racisme aan bij de politie. Een recente studie liet dan weer zien dat personen van Sub-Saharaanse origine in België zich sterk verbonden voelen met België, maar ondanks hun vaak hoge opleidingsniveau nog steeds aanzienlijke structurele ongelijkheid, discriminatie en achterstand ervaren op de arbeids-, woon- en participatiemarkt. Tot slot zijn er de cijfers van Unia en het VMRI, waar ‘raciale kenmerken’ samen met handicap nog steeds de grootste discriminatiegronden blijven van alle meldingen.

Tegelijk vindt er een ongeziene aanval op de rechten van mensen op de vlucht plaats. Zowel op Europees niveau als in België worden voorstellen gedaan om deportatie te vergemakkelijken, huiszoekingen mogelijk te maken zonder tussenkomst van het gerecht, en de toegang tot verblijfsrecht verder te beperken.

Nieuwe technologieën dreigen bestaande raciale achterstelling ook nog eens te automatiseren. Wanneer AI-systemen worden gebruikt voor gezichtsherkenning, risicoprofilering, fraudedetectie of massasurveillance, kunnen ze bestaande vooroordelen uit politie- en overheidsdata reproduceren en op grote schaal toepassen.

Ook binnen de academische wereld zijn racistische ideeën bezig aan een opmars. Zo nam de UGent een racistische pseudowetenschapper in dienst die op basis van lang en breed weerlegde pseudowetenschappelijke literatuur beweert dat zwarte mensen genetisch minder intelligent zijn dan witte mensen.

Ondanks het feit dat we weten dat  racisme erg veel voorkomt in onze samenleving, worden verschillende instituten en organisaties die discriminatie juridisch en maatschappelijk moeten bestrijden versnipperd en getroffen door besparingen. De onafhankelijke mensenrechteninstellingen zoals Unia en het Vlaams Mensenrechteninstituut (VMRI) botsen bovendien op politieke intimidatie en een gebrek aan gezag. 

Wanneer adviezen van het VMRI over discriminatie niet worden opgevolgd of wanneer overheden hun aanbevelingen naast zich neerleggen, wordt de bescherming tegen racisme afhankelijk van politieke wil in plaats van daadwerkelijk afdwingbare mensenrechten. Daarbovenop wordt het kritische middenveld dat deze mechanismen blootlegt steeds kwetsbaarder gemaakt.

Dit is slechts een greep uit de vele manieren waarop structureel racisme zich in de samenleving manifesteert, maar legt meer dan voldoende pijnpunten bloot die een nationaal actieplan zou moeten aanpakken. Hoe kan het dan dat er voor geen enkele van bovenstaande problemen een oplossing in het NAPAR te vinden is?

Een actieplan dat structureel racisme negeert

Het probleem begint bij de manier waarop het NAPAR werd opgesteld. Het gemeenschappelijk methodologisch kader voor interfederale actieplannen legt dit vast. In de praktijk zien we dat het kader echter vooral de mogelijkheid biedt aan deelstaten om reeds bestaand beleid onder de noemer van het NAPAR te verzamelen. Dat is meer dan een technische kwestie, want hierdoor is de Vlaamse bijdrage aan het NAPAR nu een knip- en plakwerk van bestaande maatregelen, die in eerste instantie al niet uitblonken in ambitie. Dat is des te problematischer omdat het middenveld nooit is gevraagd om input te leveren aan deze Vlaamse bijdrage. Als de andere deelstaten hierin volgen, zal het NAPAR niet meer zijn dan een bundeling van bestaand, ineffectief beleid met een nieuwe titel. 

Ook de inhoud van de 45 Vlaamse acties roept vragen op. Veertien acties bestaan uit evaluatie, analyse, onderzoek, rapportering, peilingen of bevragingen. Daarnaast zijn er vier acties gericht op het in kaart brengen of inventariseren van problemen, acht acties rond vorming, opleiding, webinars of kennisversterking – waarvan vijf omstaanderstrainingen – en vijf acties rond overleg of inputmomenten.

Daarmee wordt een opvallend patroon zichtbaar: het actieplan veronderstelt dat racisme in de eerste plaats een kennis-, bewustwordings- of coördinatieprobleem is. Vooral de vele omstaanderstrainingen suggereren een focus op individueel gedrag en sociale interacties, eerder dan op institutionele en structurele mechanismen die ongelijkheid creëren.

Er is ondertussen meer dan voldoende inzicht en kennis beschikbaar om racisme aan te pakken. De vraag stelt zich waarom men dan telkens opnieuw de nood uitdrukt om zaken te evalueren, onderzoeken of in kaart te brengen. Dat lijkt een bewuste keuze om niet aan structurele verandering te moeten werken.

De actie uit het plan waarbij op sectorniveau praktijktesten voor de arbeidsmarkt worden georganiseerd, lijkt zich op dit punt te onderscheiden, maar ook die actie verliest haar effectiviteit doordat die testen uitdrukkelijk 'sensibiliserend en niet culpabiliserend' worden ingezet. Het beoogde resultaat, volgens het plan: inzicht in discriminatie en racisme op de arbeidsmarkt. Opnieuw wil men inzichten opdoen in plaats van discriminatie werkelijk aan te pakken en te verminderen. Dit terwijl meer dan 10 jaar onderzoek duidelijk aantoont dat vrijwillige afspraken, gedragscodes en sensibilisering nauwelijks effect hebben wanneer ze niet gepaard gaan met controle en sancties.

Even betekenisvol is wat ontbreekt. Er zijn nauwelijks acties die bestaande machtsverhoudingen of institutionele processen fundamenteel hervormen. Zo ontbreken of blijven onderbelicht:

• Bindende hervormingen van wetgeving, procedures of institutionele praktijken.
• Duidelijke verantwoordingsmechanismen, sancties of afdwingbare verplichtingen voor overheden, werkgevers, scholen of andere instellingen.
• Structurele hervormingen binnen politie, justitie, onderwijs, huisvesting en arbeidsmarkt om discriminerende systemen weg te werken.
• Meetbare doelstellingen en indicatoren om vooruitgang af te dwingen en beleid bij te sturen.
• Substantiële en transparante financiële investeringen, aangezien het merendeel van de acties binnen bestaande budgetten moet worden gerealiseerd.
• Herverdeling van macht, bijvoorbeeld door structurele participatie van gemeenschappen die racisme meemaken en organisaties die racisme bestrijden bij besluitvorming en evaluatie.
• Versterking van toezicht en handhaving, zoals onafhankelijke controlemechanismen of uitbreiding van praktijktesten met effectieve opvolging en sancties.

Zeker de budgettaire keuzes zijn veelzeggend. Wanneer 27 acties binnen bestaande middelen moeten worden uitgevoerd en meerdere acties geen budget of indicator hebben, ontstaat de indruk dat racisme weliswaar als een belangrijk maatschappelijk thema wordt erkend, maar niet als een probleem dat nieuwe investeringen of fundamentele beleidskeuzes vereist.

Tot slot bieden ook de vier eerdergenoemde transversale maatregelen weinig reden tot optimisme. Deze 'maatregelen' zijn namelijk geen concrete acties tegen racisme. Ze werden zelfs niet specifiek voor het antiracismeplan opgesteld. "Deze maatregelen zijn niet specifiek voor dit actieplan ontwikkeld", zo staat te lezen in de begeleidende tekst. Het is een standaardlijstje dat 'van toepassing [is] op alle thematische interfederale actieplannen tegen discriminatie'. Het is dan ook niet verrassend dat de transversale maatregelen zeer algemeen blijven, en nergens specifieke acties tegen racisme bevatten. Ze beperken zich tot voorbereidende stappen zoals het in kaart brengen of centraliseren van data, wetsevaluaties, de versnippering van gelijkheidsorganen en steunmogelijkheden voor organisaties.

Een actieplan moet echter een concreet en afdwingbaar geheel zijn van maatregelen die racisme daadwerkelijk voorkomen, bestrijden of structureel terugdringen. Het is iets wat je opstelt op basis van een evaluatie of dataverzameling, niet de evaluatie of dataverzameling zelf. Een actieplan bevat maatregelen, zoals praktijktesten in combinatie met sancties, een antiracismebeleid in het onderwijs en bij de politie of de afschaffing van het hoofddoekenverbod. Hoe komt het dan dat dergelijke acties niet worden ondernomen in het NAPAR? Dat dit document een NAPAR wordt genoemd, roept de vraag op in hoeverre er binnen deze regering een draagvlak is geweest om racisme werkelijk aan te pakken.

Trekken aan een dood paard

Dat België vandaag met een NAPAR komt dat vooral bestaand beleid bundelt, is het resultaat van 25 jaar politieke keuzes, uitstel en gemiste kansen. Hoe het zo ver is kunnen komen, verdient daarom een terugblik.

In 2002 werd Unia officieel gemachtigd om het NAPAR voor te bereiden, conform de Verklaring en het Actieprogramma van Durban. In 2003 maakte het gelijkekansencentrum een eerste ontwerp over aan de toenmalige regering, waarbij het koos voor een 'strikte thematische benadering die alle domeinen van het gemeenschapsleven omvatten.' Dit ontwerp werd in 2004 geüpdatet en uitgediept tot maar liefst 250 maatregelen. Op federaal niveau werd uiteindelijk een plan goedgekeurd met 10 werkpunten. Tot een interfederaal actieplan is het in die tijd niet gekomen.

De pogingen voor een NAPAR vallen stil tot in 2015, wanneer België opnieuw zijn engagement om een actieplan op te stellen bevestigt aan de VN. Ons land geeft op dat moment ook opdracht aan de UGent om een voorbereidende studie uit te voeren, waarin ook verschillende maatregelen worden aanbevolen. In 2016 werd Equal Belgium opgericht, de federale administratie voor Gelijke Kansen, die ook de coördinatie van het NAPAR overnam. Twee jaar later richtten een zestigtal middenveldorganisaties de NAPAR-coalitie op, om verder druk te zetten op de ontwikkeling van een Belgisch NAPAR. De coalitie ontwierp in 2020 een memorandum dat diende als voorzet. Het voorziet een tijdschema, concrete streefdoelen en meetbare slaagcriteria voor elke actie. Voor elke actie voorziet het plan de nodige middelen en worden meerdere trekkers aangewezen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ervan.

Het debat over Black Lives Matter gaf, samen met de druk van de NAPAR-coalitie, een nieuwe impuls aan het dossier. Tijdens de legislatuur van 2019 – 2024, was het dan ook bijna gelukt om een NAPAR te ontwikkelen. Onder Staatssecretaris voor Gelijke Kansen Sarah Schlitz (Ecolo) zat alles in de eindfase, toen Vlaanderen (onder leiding van de N-VA) zich op het laatste moment terugtrok. Als gevolg ontstond er een gefragmenteerde aanpak met een plan van de federale regering, het Waals en Brussels Gewest en de Federatie Wallonië-Brussel. Ondertussen hadden andere Europese landen zoals Frankrijk, Nederland, Ierland en Duitsland reeds een of meer nationale actieplannen tegen racisme ontwikkeld.

Internationale druk

Het Comité voor de uitbanning van rassendiscriminatie (CERD) is een orgaan van de Verenigde Naties dat bestaat uit onafhankelijke deskundigen die erop toezien dat de Staten die partij zijn bij het internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie dat verdrag toepassen. Dat comité riep België in de slotopmerkingen van zijn rapporten in 2014 en 2021 op om een NAPAR te ontwikkelen.

België bevestigde en versterkte herhaaldelijk zijn internationale engagement voor de ontwikkeling en uitvoering van een NAPAR werd sinds de Wereldconferentie van Durban in 2001: eerst tijdens de Durban Review Conference van 2009, vervolgens bij de tiende verjaardag van de Durban Declaration and Programme of Action in 2011 en opnieuw bij de twintigste verjaardag in 2021.

Verder is er de Universal Periodic Review (UPR), een mechanisme van de VN-Mensenrechtenraad waarbij de mensenrechtensituatie van alle VN-lidstaten vierjaarlijks wordt beoordeeld.[1] In 2016 werd België bij de UPR door 9 landen aanbevolen om een NAPAR te ontwikkelen en heeft België die aanbeveling voor het eerst ook officieel aanvaard. Tijdens de volgende doorlichting, in 2021, werd België nog eens aan zijn engagement herinnerd, dit keer door maar liefst 15 landen. België aanvaardde opnieuw de kern van de aanbevelingen. In 2026 volgt de laatste nieuwe doorlichting. Binnenkort zal dus blijken hoe dit huidige plan ontvangen wordt door andere lidstaten.

Ook de VN-Werkgroep van Experts inzake Mensen van Afrikaanse Afkomst drong België in 2019 expliciet op aan om een alomvattend nationaal actieplan tegen racisme aan te nemen. Daarbij stelde de Werkgroep uitdrukkelijk dat het plan in partnerschap met mensen van Afrikaanse afkomst moest worden ontwikkeld. De Werkgroep waarschuwde bovendien dat de complexe Belgische staatsstructuur geen excuus mocht zijn om de strijd tegen structureel racisme uit te stellen.

Verder beveelde ook het VN-Mensenrechtencomité, een orgaan van onafhankelijke deskundigen dat toeziet op de naleving door landen van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (ICCPR), België in 2019 aan om 'de goedkeuring van een nationaal actieplan tegen racisme bespoedigen en zorgen voor de uitvoering en monitoring ervan'.

Tot slot is er nog het EMLER (Expert Mechanism to Advance Racial Justice and Equality), een onafhankelijk VN-expertenmechanisme dat werd opgericht door de VN-Mensenrechtenraad om raciale rechtvaardigheid en gelijkheid te bevorderen, in het bijzonder in de context van wetshandhaving. Het mechanisme onderzoekt onder meer systemisch racisme, raciale profilering en discriminatie en formuleert aanbevelingen aan staten.

In zijn rapport van 2025 beveelt EMLER België expliciet aan om een nationaal actieplan tegen racisme (National Action Plan against Racism) aan te nemen. Daarmee wordt volgens het rapport een alomvattend en gecoördineerd kader beoogd om racisme en rassendiscriminatie structureel aan te pakken.

Naast al deze internationale druk, bleef het middenveld ook aandringen op een daadkrachtig actieplan. Unia spoort als sinds 2001 aan om een plan te maken via haar jaarverslagen, opiniestukken, verkiezingsmemorandum en losstaande oproepen. Ook het European Network Against Racism (ENAR) en andere middenveldorganisaties waaronder Kif Kif en LEVL hebben doorheen de jaren herhaaldelijk opgeroepen om een NAPAR te ontwikkelen. De NAPAR-coalitie zelf heeft ook de nodig druk gezet via de media, met artikels in Knack, Het Nieuwsblad en De Standaard.

Schijnparticipatie

Waar tijdens de vorige legislatuur nog bijzonder veel overleg plaatsvond met de NAPAR-coalitie en het middenveld, kan er bij deze legislatuur nauwelijks gesproken worden van een structurele samenwerking. Moest die er wel zijn geweest, dan had de inhoud van het plan er heel anders uitgezien.

Telkens wanneer het middenveld, en in het bijzonder van mensen van kleur die dagelijks met racisme worden geconfronteerd, dan toch gevraagd wordt om ervaring en expertise te delen, blijkt dat die input nergens terug te vinden is in de uiteindelijke voorstellen. Geen enkele maatregel uit het memorandum van de NAPAR-coalitie is een op een terug te vinden in het huidige plan. 

Bij de punten die wel werden overgenomen, werden de concrete doelstellingen en afdwingbaarheid die de NAPAR-coalitie voorstelde geschrapt. Voor mensen die doelwit zijn van racisme is het mentaal belastend om steeds opnieuw pijnlijke ervaringen en structureel onrecht te moeten blootleggen, zeker wanneer onduidelijk blijft wat er met die input zal gebeuren, hoe ze wordt verwerkt en welke keuzes er uit voortvloeien. Participatie mag niet betekenen dat mensen telkens opnieuw hun ervaringen ter beschikking stellen, zonder transparantie over het proces of daadwerkelijke invloed op de uitkomst.

Die symbolische betrokkenheid van het middenveld en mensen met een migratieachtergrond is kwalijk, zeker gezien de talloze internationale richtlijnen die duidelijk stellen dat een NAPAR in structurele samenwerking met het middenveld moet plaatsvinden. Dat valt terug te vinden in minstens vijf verschillende internationale richtlijnen.

Minister van Gelijke Kansen Rob Beenders (Vooruit) kondigde het NAPAR gisteren met enige trots aan. Maar dit 'Nationaal Actieplan tegen Racisme' doet zijn naam op alle vlakken oneer aan. Het plan is niet nationaal, want alle deelstaten behalve Vlaanderen moeten hun bijdrage nog leveren. Er is geen gezamenlijke aanpak, want iedereen mag bestaand beleid gewoonweg knippen en plakken. Het plan bevat amper echte acties, maar voornamelijk voorbereidingen daarvoor. En het ergste van al: het plan pakt racisme niet aan. 

Door een document te presenteren dat de indruk wekt dat er een volwaardig actieplan tegen racisme bestaat, terwijl de noodzakelijke structurele maatregelen ontbreken, is dit NAPAR een vorm van politieke gaslighting. Hiermee wordt ook de racistische aard van het overheidsbeleid zelf gemaskeerd. Nu er een plan ligt, wordt het bovendien moeilijker om ambitieuzere maatregelen af te dwingen. Een slecht plan verbeteren is nu eenmaal moeilijker dan van bij de start een goed plan maken.

Toch is de strijd niet gestreden

In deze tijden, waarin je als antiracistische organisatie vaak weinig directe impact van je werk voelt, probeer je de positieve zaken die wél hoop geven te benoemen en te versterken. Na 25 jaar strijd zou een NAPAR zo’n hoopvol moment kunnen zijn. Maar een plan dat niets verandert aan de moeilijkere toegang tot jobs en woningen, de ongelijke kansen in het onderwijs, uitsluiting van mensen met een hoofddoek, etnisch profileren door de politie of de gebrekkige bescherming tegen haatspraak, is onmogelijk als een overwinning te beschouwen. Zeker na 25 jaar waarin het middenveld telkens opnieuw concrete maatregelen op tafel heeft gelegd die deze problemen wél kunnen aanpakken.

Onze aanbevelingen zijn tot nu toe duidelijk niet serieus genomen. Maar als middenveldorganisaties kunnen we niet anders dan blijven hameren op wat er nodig is om racisme wél effectief aan te pakken. De NAPAR-coalitie publiceert daarom een vernieuwd en ingekort memorandum met concrete maatregelen voor structurele verandering. Meerdere daarvan kunnen alsnog een plaats krijgen in de federale bijdrage aan het NAPAR, alsook die van de andere deelstaten. Indien onze regeringen een plan willen opstellen dat voldoet aan alle internationale richtlijnen, zal dat ook nodig zijn. Inspraak en structurele samenwerking met het middenveld is immers niet vrijblijvend, maar een internationale verplichting. In het huidige plan is van die samenwerking en inspraak niets overgebleven. Als middenveld mogen we ons dan ook niet achter het huidige NAPAR scharen.